Los investigadores Aldo González y Carolina Moreno, publicaron un artículo en la edición 149, 2018, de la revista “Estudios Públicos”, del Centro de Estudios Públicos (CEP), en el cual examinan los dilemas regulatorios inherentes a los procesos de licitación de los terminales portuarios de San Antonio y Valparaíso, entre 2010 y 2013. Según los autores, a pesar de que las tarifas de los servicios básicos portuarios estaban sujetas a regulación, se optó por la competencia entre terminales como mecanismo preferido para controlar el poder de mercado de los concesionarios.
La competencia entre terminales ha permitido, según los investigadores, relajar las restricciones de carácter vertical que fueron establecidas en las primeras licitaciones, aunque las restricciones a la integración horizontal se mantienen. El lanzamiento de nuevas concesiones de terminales planteaba una serie de interrogantes con incidencia en la competencia y en la provisión eficiente de servicios portuarios. En primer lugar, se debía decidir el momento de lanzar las licitaciones y en paralelo resolver el problema de la interacción entre ambos proyectos. Si bien la creciente demanda de carga de contenedores en la región hacía necesario incrementar la capacidad de los puertos, no era evidente que los dos proyectos fueran rentables simultáneamente. Esta última razón indujo a las empresas portuarias públicas a iniciar una carrera por copar primero el mercado.
En segundo lugar, se debían fijar las restricciones estructurales —horizontales y verticales— de las nuevas concesiones. Además, se debía resolver sobre la variable de adjudicación de las concesiones, teniendo como alternativas el mayor pago al fisco y el menor índice tarifario por los servicios portuarios. Según el artículo, ha existido una política explícita de favorecer la competencia entre terminales de carga, con el objetivo de controlar el poder de mercado de los concesionarios. Esta política, materializada a través de la aplicación de restricciones horizontales en las concesiones, ha permitido que las tarifas por servicios portuarios se determinen más por la rivalidad entre los concesionarios que por los límites máximos definidos en la licitación.
Limitación a la integración horizontal
El segundo proceso de licitación de terminales portuarios de la Zona Central de Chile puso a prueba el diseño institucional ideado para los puertos estatales en la ley de 1997. Según González y Moreno, los objetivos de atraer inversión en infraestructura portuaria, en un marco de racionalidad y de control de poder de mercado de los concesionarios, fueron satisfechos. La limitación a la integración horizontal entre terminales resuelta por las instituciones de libre competencia en las primeras licitaciones fue fundamental en controlar el poder de mercado de los concesionarios de frentes de atraque, confirma la investigación.
Las tarifas por servicios básicos han estado determinadas más por la rivalidad entre empresas concesionarias que por las tarifas máximas determinadas en los procesos de licitación. Tal política de separación horizontal —que se ha mantenido, al menos parcialmente, para las nuevas licitaciones— ha llevado a las autoridades a relajar las restricciones de carácter vertical que fueron establecidas en las primeras licitaciones, afirman los autores del artículo publicado por el CEP.
En cuanto a la integración terminal-naviera, en la actualidad la condición más restrictiva aplicada a nivel del país es del 40% y en los puertos de la Zona Central es del 60%. La limitación a la integración vertical entre estas dos actividades tiene una mayor justificación en casos en los que el terminal es monopólico. A medida que exista más competencia entre terminales, menos justificable es la restricción a la integración, pues las navieras tendrán opciones en caso de ser discriminadas.
La Zona Central del país contará con cuatro terminales independientes, de los cuales dos —Puerto Central y TCVAL— no tendrán integración hacia la actividad naviera, por lo que el impacto de la limitación del 60% puede ser acotado. Incluso, el TDLC ha llegado a suprimir las restricciones a la integración vertical en casos donde el terminal posee una reducida participación dentro del mercado relevante.
En tanto, la política de integración horizontal puede ser revisada en caso de que se construya un nuevo puerto en la Zona Central, cuya capacidad sea notablemente superior a los terminales existentes. El proyecto del puerto de gran escala de San Antonio considera una capacidad inicial de 1.500.000 TEUs/año, ampliable a 3.000.000 TEUs/año, la que estaría muy por sobre las capacidades de entre los 900.000 y los 1.300.000 TEUs/año con que contarían los otros terminales de la zona. Si los terminales menores resultan no ser competidores equivalentes del nuevo terminal portuario, es posible revisar la limitación a la integración, permitiendo eventuales fusiones entre terminales de un mismo puerto, según González y Moreno. Las posibles ganancias de eficiencia de fusionar dos terminales serían la operación conjunta de los sitios de atraque y las economías de escala derivadas de la mayor actividad.
Respecto a las tarifas, en el artículo se plantea que la existencia de competencia entre terminales pone también en cuestionamiento la necesidad de regular los precios de los servicios básicos provistos por los terminales.
Por MundoMarítimo
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